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关于新一轮城市总体规划编制工作情况的先容

2014年05月06日 20:31:00 来源:

一、开展新一轮城市总体规划编制工作的意义

城市总体规划是城市发展、建设和管理的纲领和基本依据,对统筹协调社会经济发展具有十分重要的战略引领作用。2001年国务院批准的《上海市城市总体规划(1999-2020)》,明确了上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标,对引导上海近十多年的城市发展发挥了重要作用。

近日,习大大总书记在北京市考察工作时特别强调,“城市规划在城市发展中起着重要引领作用,考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”,并对区域协同发展、历史学问保护、规划管理等工作提出具体要求。习大大总书记的讲话高度肯定了城市规划的重要作用,同时也对规划的编制、实施和管理提出了更高的希望。当前,上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的关键时期,启动新一轮城市总体规划编制,对于贯彻落实习大大总书记的讲话精神,促进上海全面协调可持续发展,当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者具有重大战略意义。

根据《中共上海市委常委会2013年工作要点》以及《2014年市政府重点工作安排》,“启动上海新一轮城市总体规划编制”工作已被列入“市委常委会2014年重点工作”和“市政府2014年重点工作”。第六次规划土地工作会议的召开就是为了深入贯彻三中全会文件及习总书记关于城市规划建设的讲话精神,总结本轮上海城市总体规划(1999—2020)实施以来的成绩和经验,科学分析发展形势和趋势,全面启动并部署上海市新一轮城市总体规划的编制工作。

二、工作开展情况

1、开展总体规划实施评估工作。根据市委、市政府工作部署,自2012年10月起,我局启动了《上海市城市总体规划(1999—2020)》(以下简称2001版总体规划)的实施评估工作,并于2013年5月15日向市规划委员会作了专题汇报,杨雄市长明确指出“要坚持开门做规划,继续深化总体规划实施评估研究工作,适时召开第六次规划土地工作会议,启动新一轮城市总体规划编制工作”。按照会议要求,2013年8月14日,市政府主持召开“城市总体规划实施评估深化和城市发展战略研讨暨第六次规划土地工作会议筹备工作启动会”,明确由我局会同市发展改革委、市经济信息化委、市建设管理委、市交通委、市环保局、市政府研究室、市政府发展研究中心等组成核心工作组,共同推进各项工作。

2、开展实施评估深化和城市发展战略研讨。2013年8月至9月,核心工作组发动23个相关委办局和17个区县政府,对城市总体规划实施评估报告提出书面反馈意见和建议;并组织召开了19场专题座谈会,就目标定位、城市规模、空间布局等8个战略议题广泛听取各领域专家、各委办局、各区县政府和市人大、政协意见。

3、起草核心文件。在前期研讨工作的基础上,核心工作组同步起草核心文件,经多次集中讨论,深入学习贯彻十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神,共同起草形成了《上海市城市总体规划实施评估报告》(以下简称《评估报告》)、《上海新一轮城市总体规划编制的工作方案》(以下简称《工作方案》)和《关于编制上海新一轮城市总体规划的引导意见》(以下简称《引导意见》)多份文件。

2013年10月19日、20日,核心工作组邀请并听取了两院院士、国内外知名专家、住建部和国土部以及江浙两省规划领导的意见和建议。12月初,进一步征询各成员单位和市规划委员会各专家的意见和建议,并召开了各区县政府分管领导专题座谈会。12月23日、27日,市政府常务会议、市委常委会分别听取并审议通过了我局《关于启动上海新一轮城市总体规划编制工作的汇报》。2014年2月13日《引导意见》(沪府发[2014]12号)由市政府正式下发。

4、开展新一轮上海城市总体规划前期战略研究。为新一轮上海市城市总体规划的编制提供技术储备,我局于2013年11月起同步委托同济院、中规院、澳门威斯尼斯人网址、复旦大学、上海交大和上海社科院等研究单位,从编制技术和战略研究两个方面开展了前期24个战略课题的研究工作。在此基础上,我局起草形成了新一轮城市总体规划在战略研究、专项规划编制、公众参与等方面的工作方案。期间,多次邀请并听取核心工作组其他成员单位分管领导、相关委办局和各领域专家的意见和建议,积极邀请复旦大学、上海交通大学、同济大学、华东师范大学、上海社科院等多家研究单位参与战略研究工作,并与市宣传部、市政协、人大等相关部门及多家资讯媒体深入沟通,明确公众参与的渠道、方式以及具体宣传活动。

三、主要思路

1、关于《评估报告》

《评估报告》是启动新一轮城市总体规划编制的法定程序要求。通过对城市规模、空间布局、产业发展、综合交通、住宅发展、公共服务设施、生态环境、历史保护和学问发展等方面的评估得出,2001版总体规划对引领和引导十几年来上海城市发展发挥了重要作用。从实施成效来看,规划实施总体有序、有效,城乡建设取得了巨大成就,但是随着城市发展和人口、空间规模的持续快速扩张,未来上海城市发展面临着城市功能转型、人口持续增长和资源环境紧约束等多重压力。

在城市规模上,全市现状人口和用地规模已超过总体规划确定的2020年指标。各类资源、各项市政基础设施、社会保障设施等供应能力有限,难以应对城市规模的持续增长。人口分布和建设用地结构不尽合理,中心城集中了全市约50%的人口,人口密度居高不下,全市工业用地比重偏高,绿地、公共设施等用地比重偏低。

在空间布局上,上海与周边地区城镇、产业已呈现连绵发展的态势,但在空间、产业、生态、交通等方面仍缺乏区域协调,整体联动不够。中心城向外蔓延的趋势没有得到有效遏制,而郊区发展较为滞后。全市生态空间接近底线。

在产业发展上,上海在金融、航运等核心服务功能的能级有待强化,全球资源配置能力还不足,现代服务业能力和水平有待提升。工业用地布局分散、绩效偏低,高新技术产业和先进制造业有待进一步集聚发展和能级提升。

在综合交通上,与建设国际航运中心的发展目标相比,上海的国际“枢纽”功能有待进一步加强。同时,长三角城镇群的区域交通系统网络和运营有待整合,市域以轨道交通为主的公共交通体系有待进一步强化,服务水平有待进一步提升。

评估认为,上海迫切需要开展新一轮城市总体规划编制工作,进一步强化规划的前瞻性、科学性和实施性,明确上海城市未来发展的总体思路和战略导向,破解人口、资源、环境等发展瓶颈,促进城市转型和可持续发展。

2、关于《引导意见》

《引导意见》是引导新一轮城市总体规划编制和未来城市发展的纲领性文件,将明确城市发展目标和发展导向,聚焦城市规模、市域空间结构、产业空间布局、综合交通体系和制度保障等战略性问题,制定发展策略。

在城市发展目标上,提出在2020年基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的基础上,努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市,为打造中国经济升级版,实现中华民族伟大复兴的中国梦作出应有贡献。具体来说,就是 “生态良好、社会和谐、智慧低碳、安全便捷的宜居城市”,“适合各类人才成长创业的宜业城市”,“充满魅力、令人向往的国际学问大都市”以及“世界级城市群的核心城市”。

在城市发展导向上,围绕上海“创新驱动发展、经济转型升级”总方针,提出“六个突出”的初步设想,即突出以人为本的发展内涵,市民幸福是上海城市发展的根本追求。要围绕人的需求和全面发展,着力提高城市公共服务能力和均等化水平,积极提升市民生活质量和幸福指数;突出区域一体化的发展格局,区域一体化是全球城市的重要特征。要强化市域城乡统筹发展,推进新型城镇化。共同构建长江三角洲空间网络体系,建设具有较强国际竞争力的世界级城市群;突出生态优先的发展底线,生态环境是城市核心竞争力的关键要素。要限定城市边界,坚决遏制城市无序蔓延,严格控制城市发展规模;突出功能引领的发展方向,城市功能是建设全球城市的基本支撑。要增强城市集聚辐射功能,努力提升全球资源配置能力,推进产业“高端化、集约化、服务化”发展;突出睿智增长的发展路径,创新驱动是城市科学发展的根本路径。要坚持绿色发展、循环发展、低碳发展,着力推进资源节约集约利用,转变土地利用模式,建设创新型城市和智慧城市;突出开放包容的发展精神,开放包容是上海的城市品格。要不断扩大对外对内开放,不断增强城市包容能力,保护传统优秀学问,传承创新地域特色,建设国际学问大都市。此外,《引导意见》还对人口规模、市域空间结构、产业空间布局、综合交通体系、机制保障等提出了具体措施。

在人口规模上,未来上海应以建设全球城市为导向,以调整产业结构为抓手,以资源环境承载能力为底线,以公共服务和基础设施保障水平为支撑,通过优化产业结构、完善公共政策、加强社会管理,实现人口规模适度可控,人口布局和结构不断优化。在用地规模上,未来应严守规划建设用地总量“天花板”,通过盘活存量、增加流量和提高绩效等多种途径,力争实现全市建设用地规划总量(3226平方公里)“零增长”。

在市域空间结构上,随着新型城镇化的推进,上海应把城镇群作为空间主体形态,主动融入长三角城镇群发展格局。坚持有机疏散基本理念,强化城乡空间统筹和海洋陆域资源统筹,形成以基本生态空间为底线,以市域“多心、开敞”空间结构为导向,以全覆盖空间政策体系为保障的集约型、紧凑型、网络化的城市空间格局。打造世界级城市群的核心城市。

在产业空间布局上,未来上海应以构建与全球城市相匹配的产业体系为目标,强化现代服务业引领,不断提升产业能级,形成以服务经济为主的产业结构。结合市域空间优化,以有效盘活存量土地和提高土地综合利用效益为路径,注重产城融合,形成分工明确、功能互补、布局合理的区域一体化产业空间格局。

在综合交通体系上,上海应不断加强国际航运中心建设和全球交通枢纽功能;进一步强化综合交通对城市发展的引导和支撑作用,建立公共交通导向的城市空间发展模式和紧凑型集约用地方式,构建与全球城市功能相匹配、与特大型城市空间格局相协调、与长江三角洲城市群一体化发展相适应的交通发展体系。

在机制保障上,未来上海应加强政策创新,充分发挥城乡规划的先导引领作用和土地政策的调控保障作用,完善运作机制,加强区域协作,强化部门协同,实施综合性政策措施。推进法制建设,完善城市治理体系,提升治理能力。

3、关于《工作方案》

《工作方案》是引导新一轮城市总体规划编制的直接依据。新一轮城市总体规划将在理念、内容和组织方式上实现转型。

(1)以“四个转变”引领规划理念转型

上海正处于城市转型发展的关键期,规划必须转型,城市总体规划必须率先转型,以规划转型引领城市转型,以规划土地管理理念和发展方式的转变带动经济社会发展理念和方式的转变。通过借鉴国内外城市总体规划编制经验和发展趋势,结合上海发展实际和阶段特征,上海新一轮城市总体规划将在基本理念上实现“四个转变”。即价值取向由经济导向的传统发展观转变为以人为本的科学发展观;发展模式由外延发展型规划向内生增长型规划转变;思维方式由愿景式终极目标思维向底线型过程控制思维转变;工作内涵由规定性技术文件向战略性空间政策转变。

(2)以“战略性、政策性”促进规划内容创新

强化规划的战略性。新一轮城市总体规划的编制将加强对影响上海城市未来发展的重大战略性、宏观性、创新性、关键性问题的研究。结合全球城市的目标诉求、国家宏观战略的要求以及上海的现实阶段,从上海建设全球城市目标的四个具体方向,聚焦提高城市国际竞争力、增强城市可持续发展能力、提升城市魅力、优化城市空间布局四个视角,形成多个支撑性专题,覆盖城市发展目标定位、城市创新能力、城市软实力、区域协调、城市规模、空间优化、生态维护、城市治理、综合交通、城市安全等方面。研究将突出顶层设计,强调“针对性”,不求面面俱到,重点解决上海在城市发展中遇到的主要战略问题和瓶颈问题。研究工作将于2014年5月启动,计划于12月起草形成战略研究总报告,夯实总规编制研究基础。

强化规划的政策性。推动城市总体规划成为战略引领和操作性、实行力相统一的空间政策。一方面,推动城市总体规划内容由单一空间布局方案转向“发展目标—实施策略—保障政策”三位一体的综合空间发展政策,成为引领城市发展战略蓝图、社会各方行动的共同纲领和政府各项政策整合平台。在现有“两规合一”基础上,实现“多规衔接”。另一方面,全面发动市政府各委、办、局同步开展专项规划研究和编制工作。明确专项规划必须以城市总体规划作为空间统筹平台,针对不同发展空间制定各自差别化的发展策略和公共政策。为适应大数据时代管理趋势,还要着重做好总规战略数据平台建设,为形成规划实施动态跟踪和评估机制提供技术支撑。

(3)以全社会的共同参与带动组织方式转变

新一轮城市总体规划编制将在工作组织上充分体现全社会、全过程、全方位参与的特点,使城市总体规划既体现政府的发展意图,也凝聚全社会的共识,成为未来城市发展的共同行动纲领。

在组织架构上,为加强部市合作、区域协调、专家领衔,成立上海市城市总体规划编制工作领导小组和专家顾问委员会,负责重大事项决策,全面引导新一轮城市总体规划的编制工作。在部门协作上,各部门除提供城市总体规划编制所需基础资料外,重点是在总体规划的框架下,同步高质量地推进各专项规划编制,并相应制定保障规划实施的行动策略、相关政策和实施机制。在区域协调上,通过定期例会建立重大战略议题共同研究、重大事项协调制度等工作机制,将上海发展主动融入国家战略和区域发展。在市区联动上,各区县要结合总规战略研究,同步推进区县域总体规划研究编制工作,上下联动,以创新转型为目标明确各区域空间发展的重点和方向。在公众参与上,充分发动社会各界人士以及相关社会组织,根据总体规划编制各阶段的不同特征,确定各有侧重的公众参与形式,建立全过程公众参与机制,提高公众参与的广泛性和有效性。

4、规划期限和工作安排

按照《城乡规划法》,上海新一轮城市总体规划的期限可确定为2040年,引导未来二十年的城市发展、建设和管理。为充分发挥城市总体规划在统筹协调上海未来经济社会发展方面的战略引领作用,本次规划编制工作将进一步加强与“十三五”规划制定、“上海发展战略研究(2050)”等工作的衔接。

在工作安排上,上海新一轮城市总体规划编制工作将分为前期准备、战略研究、成果制定、成果审议、规划报批五个阶段,计划在2016年上报国务院。

新一轮城市总体规划编制工作将全方位听取不同利益群体的建议,特别是强调全过程的公众参与,举全市之力,集各方智慧,使得总体规划不仅体现政府的发展意图,也能汇集城市各方的发展愿景,成为全社会的共识,作为上海城市未来发展的共同行动纲领。在即将启动之际,恳请资讯媒体予以关心并充分支撑。


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