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关于土地节约集约利用相关政策

2014年05月06日 20:30:00 来源:

为深入贯彻十八届三中全会决定和中央城镇化工作会议精神,根据本市经济社会发展面临资源紧约束实际,按照市委市政府要求,我局研究制定了土地节约集约利用相关政策,通过加强制度顶层设计,完善相关综合配套政策,以政策创新促进土地利用方式转变,促进土地利用质量和效益整体提升,带动上海市社会经济发展方式转变。今年,市政府发布或转发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》(沪府发〔2014〕14号)、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)》(沪府办〔2014〕25号)、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定(试行)》(沪府办〔2014〕26号)等文件。

一、加强顶层制度设计,确立土地利用管理“五量调控”基本策略

针对本市城市发展面临的资源紧约束现实,《若干意见》明确了本市土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略,以进一步提高土地节约集约利用水平为着力点,提高土地利用质量和效益,以土地利用方式转变促进和保障上海“创新驱动发展、经济转型升级”。

总量锁定,是将2020年规划建设用地规模3226平方公里作为上海未来建设用地的“终极规模”予以锁定。

增量递减,全市新增建设用地年度计划在2013年的基础上逐年递减,同时加大新增建设用地计划与集中建设区外减量化规模的关联力度,确保总量锁定目标的实现。

存量优化,通过存量低效建设用地盘活和城市更新,推动郊野地区土地综合整治,优化城乡建设用地布局和结构。

流量增效,通过实施土地利用全要素、全生命周期管理,建立城乡统一的建设用地市场,提高空间周转指标的周转速度和效率,确保市场供应,实现不增土地增效益。

质量提高:适度降低工业用地比重,提高公共绿地和公共服务用地比重,实施土地综合开发和复合利用,提高土地利用效益。

二、建立各方利益平衡机制,促进存量建设用地盘活利用

本市工业用地规模较大,与国际性大都市相比较,工业用地规模偏大,布局结构不尽合理。因此,要充分发挥规划引领作用,调动各方利益主体的积极性,建立多方利益平衡机制,推动存量工业用地盘活利用。《实施办法》明确,区县政府是存量工业用盘活的实施主体,鼓励以土地储备为主,发挥土地储备盘活统筹存量建设用地资源的主渠道作用;在符合规划和公益优先的前提下,可采取区域整体转型、有条件零星开发的实施路径。存量工业用地盘活的综合政策,旨在促进产业结构调整和产业升级,有利于促进整体区域品质和功能的提升,促进合理有序的土地储备,促进土地资源市场化配置。

关于区域整体转型,区县政府组织编制存量工业用地转型专项规划,划定整体转型区域,经区县政府批准,可以通过存量补地价方式实施整体转型开发,整体转型要求统筹区域内基础设施、公共服务设施、公共绿地等公益性建设,与经营性开发同步推进,确保实施转型的区域整体性。

关于土地收储的利益平衡机制,主要研究建立收储利益平衡机制,对于采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地,在收储补偿的基础上,可以按照土地储备收益的一定比例,由市、区县土地储备机构再给予补偿,充分调动各方的积极性。采取土地收储后公开出让,可以充分发挥政府在城市建设中的综合平衡方面的优势,充分发挥市场配置土地资源的作用,实现土地市场价值和提升开发品质。

关于有条件零星盘活,对于未划入整体转型区域、并同时符合以下条件的工业用地,即规划用途为非住宅类的经营性用地、未纳入旧城改造范围内、权利主体单一且周边无规划开发建设用地并具备独立开发条件、拟转型发展项目具有明确的产业和功能,经区县政府批准后,可以通过存量补地价方式实施自行开发。将自行开发的零星盘活限定在周边均为已建成或在建项目的存量工业用地,主要目的是既有利于促进实施整体转型和土地收储,又有利于“箱子地”的开发。

关于盘活中的公益性责任,对于整体转型项目,应优先保障公益性设施建设,然后进行经营性开发;对于零星盘活项目,应向政府无偿提供不低于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设,或无偿提供15%的经营性物用于公益性用途。明确存量盘活公益性责任,旨在确保区域用地转型中原土地权利主体权益的同时,部分转型增值收益用于优化公共服务设施、公共空间等社会公益性事务,以实现区域生活、生产品质的整体提升。

三、建立土地全生命周期管理制度,提高土地利用质量和效益

实行工业用地全生命周期管理,以提高土地利用质量和效益为目的,利用市场化管理手段,以土地出让合同为平台,对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管,通过健全工业用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制,将项目建设投入、产出、节能环保、本地就业等经济、社会、环境各要素纳入合同管理,实现土地利用管理的系统化、精细化和动态化。主要目的是促进产业结构调整和产业能级提升,促进土地综合效益的提高,促进实体经济的健康发展。

加强产业准入管理,通过建立完善产业准入目录、产业用地标准,提高产业项目准入门槛,从源头上确保工业用地用于优质实体投资企业发展。

加强项目建设运营管理,采取项目时间履约保证金或其他市场化措施,加强对项目开工、竣工、投产时间管理,督促受让人及早开发建设,促进项目投产落地,提高土地资源利用效率。

强化工业用地弹性年期出让制度,原则上新增工业用地产业项目类出让年限不超过20年;同时对于国家和本市重大产业项目,在经认定后,按最高不超过50年出让。实行工业用地弹性出让年期,更贴近工业项目的实际存续周期,以便规范引导形成土地节约集约利用的制度环境,防止土地低效、闲置使用。

强化土地利用绩效评估制度,通过对企业的土地利用绩效等履约情况进行持续跟踪和评价,以合同约定方式实现对工业用地利用的有效监管,确保工业用地长期高效集约利用。

引入土地使用权退出机制,明确了土地使用权主动退出和强制退出机制,以及相应的适用情形,以进一步提高土地利用效率和周转速度,实现低效用地及时退出和土地资源循环利用。

引入生态环境影响评价要求,在工业用地出让、转让、收回、定期评估等阶段,引入土壤和地下水地质环境调查评价要求,形成企业合理利用土地和水资源的压力机制,符合建设生态环保上海的目标,确保土地资源绿色、可持续利用。

规范登记、转让和抵押管理,通过政策文件和土地出让合同约定相关登记、转让和抵押要求,确保工业用地用于支撑实体投资产业发展,抑制利用工业用地炒卖土地的行为。


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